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为何煤电产能干预难有成效? 年利达律师事务所为塔尔二区块煤电一体化项目提供法律服务

文章来源: 上传时间:2020-01-20 浏览次数:
为何煤电产能干预难有成效?

能源领域开始实施电力、煤炭项目审批权(火电单机60万千瓦以下、煤炭新增产能120万吨/年以下项目核准权限)交由省级地方政府负责的政策措施。

彼时,煤电行业正在经历煤炭价格大幅快速下跌,幅度超过30%,如果以初的动力煤顶峰800元/吨算,则跌幅超过50%。同期电价却跌幅有限,市场化中长期电力交易占比还很低(只有不到5%,目前不到20%)。

在此之前,部分地方长期规划,但未通过中央审批的煤电项目(主要为2005—期间的项目,当时为应对严重的电力短缺,审批是积极的,不构成限制),以及一些新的煤电项目,基于良好的项目投资回收预期,迅速在省级政府的“绿灯”许可下进入了“前期工作——预可研——可研——开工”的项目建设阶段。

那么,这一巨量的煤电装机增长是否会成为现实?能源主管部门是否应该,或者是否具有足够的意愿以及能力来改变煤电发展的轨迹?是否已有一些政策变化,使这个问题的性质发生了改变?

据笔者统计,截至底,各省合计上述类型的项目总容量可能超过2亿千瓦,这些项目处于开工前准备、开工与建设的不同阶段,在建超过1.5亿千瓦。如果加上一些还处在意向阶段的项目(或已有资金投入),可能还有更多。当然,必须指出的是,因为统计所依据的公开资料极其分散,而电厂的数量又很庞大,实时准确掌握上述项目进展情况难度很大。

因此官方层面实时开展相关信息的收集整理,特别是实时公示完整的电厂清单是非常必要的:一方面,可帮助公众、电厂同行理解问题的量级以及对自身的可能影响;另一方面,也可暴露出一些 “凑数”、“注水”的项目(没有任何实质启动,算作“关停”、“取消”类项目)。

那么,如果巨量的煤电增长成为现实,在短期操作层面,在没有电力体制改革的情况下,有限的市场“蛋糕”面对更多的机组供给,部分行政保证“特权机组”的利用小时数会对其他机组造成影响。此外,电厂排放会恶化成本没有充分内部化的本地污染与气候变化问题,而无论“新建机组”还是“已运行机组”,上述风险一直存在。

其对于全社会的长期负面影响,主要体现在进一步扭曲基于“最优电源结构” 标准的合理发电结构,在未来可能的政策变化(比如日渐趋严的气候政策)背景下,将成为“搁置资产”,进而影响政策的执行有效性。但无论如何,这些风险都无关乎所谓的“装机浪费”风险。“要允许投资自由”,装机浪费的损失是分散到投资者的,电力用户会从更激烈的市场竞争中获利。

目前,政府也就“控制总量”做了进一步安排,但也可能会产生其他风险,包括:

第一,要实现《电力发展“十三五”规划》明确的2020年11亿千瓦的煤电装机目标,如何避免产生随着政策、经济、社会环境的变化而可能出现的目标约束过松问题。当政策发生变化,而继续将僵化的规划作为目标的话,将有可能会导致更多煤电项目上马,出现类似初政府敦促煤电企业开工的情况。

第二,煤电行业的公共政策目标显然不只是“系统不过剩“一个标准。除了“结构优化”与“效率提升”指标,还需要特别加上“灵活性”指标。事实上,煤电总量的限制政策,一直沿袭“水多了加面、面多了加水”的思维方式,无法照顾上述其中任何一个目标。

理论上,不考虑未来存在的不确定性,以最大负荷计,以总供给能力与需求之间的差别定义的“冗余”,仍旧意味着巨大的浪费。当最大负荷一年仅出现几十乃至几百小时时,为什么需要额外的机组去满足这种非常有限时段的需求?事实上,发达国家,即使是管制的电力系统,也是用“平均负荷水平”来衡量系统的充足性与冗余程度,以及开展一些信息共享类的分析与共享。系统出现冗余,是需要有后果的(比如电价大幅跌落),没有后果的冗余不能称其为“冗余”,也无法提供解决冗余的有效方案。这就需要控制程度及其评判的价值标准更加清晰,也需要充分的信息公开。

需要注意的是,7月,国家发改委、国家能源局下发了《关于有序放开发用电计划工作的通知(征求意见稿)》,提出对3月15日后投产的煤电机组,各地除对优先购电对应电量安排计划外,不再安排其他发电计划。新投产煤电机组通过市场交易获得的发电量,不再执行上网标杆电价。这一规定极大地弱化了电厂的确定性收益预期(价格与市场),增加了新电厂未来充分回收固定资本投资的风险。

如果这一规定得到切实执行,并明确“优先购电”范围(越来越多的电量通过中长期市场双边谈判,或者现货统一出清定价),那么逻辑上讲,不需要政府限制,就可能有一些先期投入不大、或者具有其他停工可能性的项目会选择主动“止损”。如目前的火电央企都在开始放弃不少前期项目,甚至包括一些在建项目。

现实中往往存在很多问题。从以上的分析看,目前在建机组过多引发的新增风险已经基本消除,但政府层面的总量控制却可能引发其他风险,特别是可能会导致更多煤电装机与其他政策目标(煤炭内部结构优化、效率提升)失败。这属于典型的“应对成本”高于“应对收益”的问题。中央政府层面名义上的“总量控制”政策应该适时予以取消,以明确改变“稀缺”控制预期。

从历史经验看,煤电项目建设与发电小时数的周期性波动是非常剧烈、频繁的,主管部门的控制往往是一种不相干因素。政策的管制意愿是否存在,能力是否足够,需要反思。(张树伟系卓尔德环境研究(北京)中心(DERC)首席能源经济师;谢茜系中国21世纪议程管理中心副研究员)

年利达律师事务所为塔尔二区块煤电一体化项目提供法律服务

全球顶级律师事务所——年利达律师事务所为中巴经济走廊规模最大和结构最复杂的融资项目之一——塔尔二区块煤电一体化项目提供法律服务。

巴基斯坦和中国就建设塔尔二区块煤矿和电站项目签订了总额约为19. 5亿美元的融资协议,将在巴基斯坦信德省塔尔地区建成一个年产380万吨的煤矿和配套2x330兆瓦的坑口电站。该项目预计将于开始运行。

塔尔煤矿项目的发起人包括巴基斯坦信德省政府、Engro Powergen Limited、Thal Limited, Hub Power Company、哈比银行、中国机械设备工程股份有限公司。塔尔电力项目的发起人包括Engro Powergen Limited、哈比银行、中国机械设备工程股份有限公司和Liberty Mills集团。中国机械设备工程股份有限公司同时也是煤电两个项目的工程承包商。

年利达律师事务所担任中、巴两大银团的法律顾问。其中,中方银团包括中国国家开发银行、中国工商银行、中国建设银行;巴方银团包括哈比银行、巴基斯坦联合银行、Alfalah银行、阿斯卡利银行、信德银行、旁遮普银行、 NIB银行、Habib Metropolitan银行、 费萨尔银行和Meezan银行。整个融资由美元贷款、巴基斯坦卢比贷款以及符合伊斯兰教义的伊斯兰融资三部分组成。

中国机械设备工程股份有限公司的总裁张淳先生评价道:“这是中巴经济走廊首个煤电一体化项目,有望推动巴基斯坦的经济发展。”

年利达律师事务所的团队由合伙人宋盛图和纪晓晖,以及顾问甘祝安带领。

宋盛图律师表示:“能为中巴经济走廊的旗舰项目提供法律服务,我们感到十分荣幸。”

此外,宋盛图律师还表示,中巴经济走廊是中国政府一带一路战略的重要组成部分。

纪晓晖律师表示年利达律师事务所擅长能源领域的交易,其中不仅包括传统能源,还包括陆地或海上风力、太阳能、生物质能、生物燃料、波浪或潮汐、地热、水利资源、废物发电。

纪晓晖律师还评论道:“年利达律师事务所致力于深入参与一带一路项目。目前,我们还为巴基斯坦的两个可再生能源项目和印度尼西亚一个燃煤发电项目提供法律咨询。巴基斯坦的两个可再生能源项目其中之一是最近实现融资关闭的联合能源 99兆瓦风电项目,印度尼西亚的这个燃煤发电项目也是一带一路战略的优先项目。”

宋盛图律师还说:“此次参与塔尔项目,显示出了年利达律师事务十分擅长跨中国境内外、涵盖多个司法辖区的复杂交易。”

甘祝安律师还补充道:“此外,塔尔项目的交易结构需要在法律结构上进行针对性的设计和考虑,使得该交易不仅成为一带一路的首创,而且在巴基斯坦也是首开先河。”

纪晓晖律师最后总结道:“我们将一如既往地在能源领域给我们的客户提供支持,以期在该地区乃至全球范围内推动经济和社会发展。”。

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